Cadastro Digital de Hóspedes: A vigilância digital disfarçada de modernização

 

 

⚖️Dra Katia Teves                                     ⚖️Dr. Paulo Alexandre Vieira

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A vigilância digital disfarçada de modernização: A FNRH Digital e o cavalo de troia na privacidade dos brasileiros

A nova ficha que não é apenas uma ficha

    Enquanto o debate público se concentrava na carga tributária, nos escândalos de corrupção e nos contornos do regime político brasileiro, o governo federal silenciosamente instalou uma ferramenta de monitoramento populacional que faria inveja a regimes totalitários. 

    Trata-se da Ficha Nacional de Registro de Hóspedes (FNRH) Digital, um sistema obrigatório que transforma um documento privado e descentralizado, a velha ficha de papel preenchida na recepção dos hotéis, em um banco de dados governamental centralizado, alimentado em tempo real com a localização de milhões de cidadãos.

    Instituída pela Portaria MTur nº 41/2025, a medida entrará definitivamente em vigor em 19 de fevereiro de 2026 . 

    A justificativa oficial, repetida como mantra pelo Ministério do Turismo, é a modernização administrativa: substituir o papel pelo digital, gerar estatísticas mais precisas sobre o fluxo de turistas e, nas palavras do ministro Celso Sabino, "entregar mais segurança, eficiência e qualidade tanto para os meios de hospedagem quanto para os viajantes" .

    Mas a embalagem moderna esconde uma realidade preocupante: o Estado brasileiro está criando, por meio de uma simples portaria, um ato infralegal sem discussão no Congresso Nacional, um sistema de vigilância capaz de rastrear, em tempo real, a movimentação de qualquer pessoa que se hospede em qualquer ponto do país.

O que muda com a FNRH Digital

    A FNRH Digital não é uma inovação qualquer. Desenvolvida em parceria com o Serpro, a nova plataforma substitui integralmente o antigo formulário de papel, padronizando o envio das informações dos hóspedes diretamente para uma base de dados do governo federal .

    Na prática, o sistema funciona assim: ao fazer o check-in em um hotel, pousada ou qualquer meio de hospedagem, o cidadão terá seus dados, nome, documento, endereço, período de estadia, inseridos em um formulário digital que alimenta instantaneamente a plataforma do Ministério do Turismo. 

    O acesso pode ser feito por QR Code, link enviado pelo estabelecimento ou diretamente nos dispositivos do hotel, inclusive utilizando a conta gov.br para pré-preenchimento automático .

    A portaria prevê módulos específicos para reservas, pesquisa de registros e detalhamento de fichas, além da possibilidade de integração com os sistemas de gestão hoteleira (PMS) via API . Os estabelecimentos que não possuem sistemas próprios poderão utilizar a plataforma diretamente. Em todos os casos, os dados seguirão para a mesma base central.

    Os defensores da medida argumentam que se trata apenas da digitalização de uma obrigação já existente, afinal, a Lei Geral do Turismo (Lei nº 11.771/2008) já exigia o preenchimento da ficha de hóspedes. 

    O governo também faz questão de mencionar a conformidade com a Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD - Lei nº 13.709/2018), prometendo criptografia, controle de acesso e governança sobre as informações .

    Ocorre que há uma diferença abissal entre uma ficha de papel que fica arquivada no balcão de um hotel e um banco de dados digital centralizado, acessível ao governo federal em tempo real.

A ofensa às normas constitucionais

    A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, estabelece um conjunto de garantias fundamentais que a FNRH Digital tangencia, e possivelmente viola, de forma grave.

    Primeiro, o direito à privacidade e à intimidade (art. 5º, X). 

    A coleta obrigatória e centralizada de dados de localização de todos os cidadãos que se hospedam no território nacional representa uma interferência direta na esfera privada. 

    Não se trata mais de um registro comercial, mantido pelo estabelecimento para seus controles internos, mas de um banco de dados estatal sobre a movimentação das pessoas. Onde você esteve, com quem, por quanto tempo,informações que até ontem estavam dispersas em milhares de gavetas hoje convergem para um único repositório governamental.

    Segundo, o princípio da legalidade (art. 5º, II). 

    A Lei Geral do Turismo obriga o preenchimento da ficha, mas será que autoriza a criação de um sistema digital centralizado, alimentado em tempo real, gerenciado pelo governo federal? 

    Uma portaria, ato administrativo do chefe do Executivo, está criando uma estrutura de vigilância sem que o Congresso Nacional tenha deliberado sobre o tema, sem que a sociedade tenha debatido os limites e salvaguardas desse sistema. 

    É a velha técnica de fazer por ato infralateral o que não se teria coragem de propor ao Legislativo.

    Terceiro, o devido processo legal e o sigilo de dados (art. 5º, LIV e XII).  

    A portaria ressalva o compartilhamento das informações em "hipóteses legais de requisição por autoridade competente" . Isso significa que, uma vez centralizados, os dados se tornam facilmente acessíveis para fins de segurança pública, investigações policiais e outros usos não previstos na finalidade estatística original. 

    Sem autorização judicial específica, forças policiais poderão requisitar ao Ministério do Turismo a localização de qualquer cidadão em qualquer momento, bastando saber em que hotel ele se hospedou.

    Um profissional da área de privacidade e proteção de dados resumiu bem a angústia que deveria atingir qualquer cidadão minimamente informado: "para onde vão meus dados?", "como serão armazenados e utilizados?", "qual a hipótese legal?" . Perguntas que, diante da FNRH Digital, ainda não têm respostas satisfatórias.

O modelo chinês e norte-coreano: uma comparação incômoda

    A analogia com práticas de países como China e Coreia do Norte pode parecer exagerada à primeira vista. Mas é preciso compreender o que esses regimes fazem com a tecnologia e comparar com a estrutura que o Brasil está montando.

    Na China, o sistema de crédito social e a vigilância em massa têm finalidades explícitas de controle social e punição de comportamentos considerados indesejáveis. Câmeras com reconhecimento facial, bancos de dados centralizados com informações de localização e um aparato estatal que monitora constantemente a população são marcas registradas do regime.

    Na Coreia do Norte, o controle sobre a movimentação dos cidadãos é absoluto. Permissões de viagem, registros obrigatórios e um Estado que sabe a cada momento onde cada um de seus súditos se encontra, e pune severamente qualquer desvio.

    O Brasil não é, evidentemente, uma ditadura nos moldes chineses ou norte-coreanos. Ainda há eleições, ainda há liberdade de expressão, ainda há um Poder Judiciário que, em tese, pode conter abusos. 

    Mas a ferramenta que está sendo construída tem o mesmo potencial de vigilância. A diferença não está no sistema, mas nos freios institucionais que ainda existem, e que a própria existência do sistema busca, gradualmente, corroer.

    A finalidade declarada da FNRH Digital é estatística e de gestão do turismo. Mas a potencialidade da ferramenta é de vigilância em tempo real. 

    E a história ensina que dados coletados com uma finalidade benigna raramente permanecem restritos a ela. Uma base com a localização de milhões de brasileiros, alimentada continuamente, é um prato cheio para forças policiais, órgãos de inteligência e futuros governos com menos compromisso com a democracia.

O cavalo de troia digital

    A FNRH Digital é o cavalo de troia perfeito. Ela entra na cidade travestida de presente, modernização, eficiência, agilidade para o turista, e somente depois revela os soldados escondidos em seu ventre: a vigilância, o controle, a possibilidade de abuso.

    O governo entrega uma plataforma que permite ao hóspede fazer pré-check-in pelo celular, que integra com os sistemas dos hotéis, que promete reduzir custos com papel e armazenamento . Quem poderia ser contra a modernização? Quem defenderia o velho papel em detrimento do novo digital?

    O problema não é a tecnologia. O problema é quem controla os dados, como eles podem ser usados e quais são os limites desse uso. 

    A ficha de papel ficava no hotel. Se a polícia quisesse saber se você se hospedou em determinado lugar, precisava de uma investigação formal, de um mandado judicial, de um procedimento que deixava rastros e oferecia algum controle. 

    A ficha digital está no governo. Um clique, uma requisição administrativa, e pronto: sua localização está revelada.

    O professor de direito constitucional poderia argumentar: mas os dados são sigilosos, a LGPD protege, há controles de acesso. 

    Ilusão. Dados sigilosos são aqueles que poucos podem ver. Dados centralizados são aqueles que muitos querem ver. A LGPD, no Brasil, é uma lei jovem, ainda não testada em situações-limite, e sua aplicação depende da boa vontade dos agentes públicos e da vigilância constante da sociedade.

Os limites das normas infraconstitucionais

    A criação da FNRH Digital por portaria levanta uma questão mais profunda: até onde pode ir um ato infralateral sem violar a reserva legal imposta pela Constituição?

    O princípio da legalidade, insculpido no artigo 5º, inciso II, da CF/88, estabelece que "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei". Isso significa que restrições a direitos fundamentais, e a privacidade é um direito fundamental, devem ser estabelecidas por lei em sentido formal, aprovada pelo Congresso Nacional, e não por portarias ministeriais.

    A Lei Geral do Turismo, de 2008, evidentemente não poderia prever a criação de um sistema digital de vigilância em tempo real. Ela autoriza o registro de hóspedes, mas não a centralização desses dados em uma base governamental com potencial de monitoramento. 

    A portaria, ao criar essa estrutura, inova no mundo jurídico para além do que a lei autorizava. É o que os constitucionalistas chamam de "excesso de poder regulamentar", o administrador vai além do que a lei permitia e cria obrigações não previstas.

    O problema não é exclusivo da FNRH Digital. Vive-se, no Brasil, uma epidemia de decisões importantes sendo tomadas por atos infralaterais, portarias, instruções normativas, decretos, sem a devida discussão legislativa. 

    É a burocracia governando por cima da democracia. É o Executivo legislando sem o Congresso. É a tecnocracia decidindo sobre direitos fundamentais sem representação popular.

    A FNRH Digital deveria, no mínimo, ter sido objeto de um projeto de lei específico, debatido na Câmara e no Senado, com audiências públicas, participação da sociedade civil, contribuições de especialistas em privacidade e proteção de dados. 

    Em vez disso, foi instituída por uma portaria, documento burocrático, de baixíssima visibilidade, que passa despercebido até pelos mais atentos.

Conclusão: o preço da modernização sem debate

    A FNRH Digital é um símbolo do que há de errado na relação entre Estado e cidadão no Brasil contemporâneo. Ela representa a tentação autoritária que ronda qualquer governo, a vontade de saber, de controlar, de monitorar, disfarçada de eficiência administrativa.

    O governo promete agilidade, estatísticas, políticas públicas baseadas em evidências. Entrega vigilância, centralização de dados, risco de abuso. O hóspede ganha a comodidade do pré-check-in pelo celular. Perde a privacidade de saber que sua hospedagem é um assunto apenas seu e do hotel onde se hospedou.

    A comparação com China e Coreia do Norte não é aleatória. Ela serve para lembrar que a tecnologia não é neutra, ela pode ser usada para libertar ou para controlar. 

    A mesma ferramenta que agiliza o check-in pode rastrear opositores políticos. O mesmo banco de dados que produz estatísticas de turismo pode alimentar sistemas de perseguição. A diferença não está no código, mas na lei, nos costumes, nos freios institucionais.

    O cavalo de troia já entrou na cidade. Agora resta saber se os brasileiros acordarão a tempo de ver os soldados saindo de seu ventre, ou se preferirão continuar dormindo, embalados pelo canto de sereia da modernização sem preço.

    A FNRH Digital deveria ser revista. No mínimo, deveria ter sua legalidade questionada no Supremo Tribunal Federal, com base na violação dos artigos 5º, X e II, da Constituição. No máximo, deveria ser objeto de uma ampla discussão nacional sobre os limites da vigilância estatal em uma democracia.

    Porque o problema não é a ficha. O problema é o que se faz com ela. E, numa democracia, o que se faz com os dados dos cidadãos não pode ser decidido por uma portaria.

 

⚖️Dra Katia Teves -  katia@tevesadvogados com br
⚖️Dr. Paulo Alexandre Vieira - alexandre@tevesadvogados com br

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